記者近日在安徽宣城宣州區調研獲悉，該區探索農房抵押貸款20年，一度因銀行不良率過高導致探索停滯。去年底，宣州區被納入全國農房抵押貸款試點，讓這項基層探索重獲生命力。在總結以往經驗教訓基礎上，當地通過擴大農房受讓范圍、構建多層次流轉體系等針對性措施快速推進。同時，試點中的資產處置難、風險大等問題仍有待破解，基層建議適當擴大抵押農房處置范圍和對象，在農房流轉方面釋放更大的空間，喚醒農村沉睡資本。

　　宣州區探索農房抵押貸款20年　最終入選國家級試點

　　“假如沒這筆貸款，我很可能會淪落街頭乞討為生，”宣州區貍橋鎮金云村村民程報童說，他幼時遭意外事故導致多個手指殘缺，無論外出打工還是在家務農，都很難像正常人一樣。2007年，他通過農房抵押貸款15萬，又向親戚借了幾萬元，湊夠了20多萬買了一輛工程車，幾年后稍有積蓄又辦了石材廠。如今33歲的他，已經是兩家石材廠的老板。

　　程報童是宣州區農房抵押貸款業務探索的諸多受益者之一。據宣州區金融辦主任黃彬介紹，宣州區皖南農商行于1995年發放了全國第一筆農房抵押貸款，開始了農房抵押流轉貸款的探索。截至2015年末，宣州區累計發放農房抵押貸款14億多元，惠及上萬農戶，其中有借助農房抵押貸款賺到第一桶金的創業型農戶，也有利用農房抵押貸款起步發展的鄉鎮企業，在推動農業產業化、促進農民增收、盤活農村增產等方面發揮了積極作用。

　　但是，由于該業務的銀行貸款不良率偏高，一度導致探索舉步維艱，創新停滯。皖南農商行行長劉惠武說，由于以前的農房抵押貸款業務缺乏法律保障、資產無法處置、抵押手續不完備等因素，貸款不良率一直遠高于其他貸款，最高時20％左右，讓銀行無法承受。2006年后的幾年內，該業務處于相對停滯狀態，銀行以催收、核銷等方式消化了部分不良資產包袱。至2016年3月末，宣州區農房抵押不良貸款1104萬元，不良率仍在10％左右，遠高于銀監部門要求的不良率上限。

　　去年12月，全國人大常委會審議通過了《關于授權國務院在北京大興區等232個試點縣（市、區）、天津市薊縣等59個試點縣（市、區）行政區域分別暫時調整實施有關法律規定的決定（草案）》。草案提出，我國擬在天津薊縣等59個試點縣（市、區）暫時調整實施物權法、擔保法關于集體所有的宅基地使用權不得抵押的規定，允許以農民住房財產權（含宅基地使用權）抵押貸款。宣州區是進入農村承包地經營權和農民住房財產權（簡稱“兩權”）國家試點之一。

　　此舉給宣州區農房抵押貸款探索注入了新的活力，讓停滯的創新業務再度煥發生命力。宣城市成立了試點工作指導組和政策協調組，宣州區政府成立了試點工作領導小組，安排專項經費，統籌推進，從擴大受讓范圍、構建多層次的市場流轉體系、廣覆蓋的風險緩釋體系等方面著手，今年已累計發放農房抵押貸款1700多萬元。

　　資產處置最棘手　試點前行仍有多重障礙

　　基層反映，盡管全國人大常委會已經就相關法規進行了調整，但是仍存在能買的不想買、想買的不能買的問題。農房抵押貸款的資產處置難，成為試點深化推廣面臨的最大障礙。基層建議，在堅守底線的前提下，應當允許試點地區適當擴大抵押農房處置范圍和對象，在農房流轉方面釋放更大的空間。

　　黃彬告訴記者，目前宣州區農房抵押操作辦法仍存一定的法律障礙，司法部門尚未就農房抵押權設定出臺配套支持意見，實踐中造成銀行機構發放貸款后缺乏法律保障。同時，在實踐辦理中，農房所占用土地為集體用地或宅基地，在辦理抵押手續時需要全體村民三分之二簽字同意，增加了抵押的難度，阻礙了農房抵押貸款試點的推廣。農民與銀行之間的信貸違約中，即使法院判決銀行勝訴，農房抵押物仍然無法得到處理。農房抵押貸款涉及物權法、土地管理法、擔保法、城市房地產管理法等法律法規，全國人大常委會授權調整了“關于集體所有宅基地使用權不得抵押”的法律規定，法律障礙仍沒得到根本解決，基層仍有疑慮。以宣州區為例，雖然農房處置范圍擴大了，由村集體組織內部成員之間擴大到了宣州區，但是農房處置難問題短期內依然無法徹底化解。

　　不僅是地方政府，金融機構同樣對此感到頭疼。安徽省農村信用聯社有關負責人表示，由于受法律約束，無法通過法律手段實際處置抵押物，所以一般只能和客戶協商來解決處置違約問題。另一方面，受地理人文因素的制約影響，農民住房利用價值不高，升值潛力缺乏，加上農民受到傳統觀念習俗的影響，農房轉讓、拍賣很少有人接手，處置變現十分困難。

　　“資產處置變現，是銀行開展‘兩權’抵押貸款業務的最大顧慮，”人民銀行合肥中心支行副行長陶誠認為，要想全面推廣“兩權”抵押貸款業務，需要從法律法規、中介市場培育、風險防控等多個方面著手進行改革創新，其中最核心的是要解決資產處置難問題。否則，一旦銀行不良貸款難以化解，風險居高不下，銀行開展這項業務的信心和積極性都會受到嚴重影響，這對試點將來能否具有可持續性、可復制性極為關鍵。

　　另外，試點工作仍缺乏可操作性的細化政策支持。基層反映，目前試點還沒有得到省級相關部門的支持政策，作為一項全國性試點，而且涉及多個部門，僅僅靠縣區級政府推動壓力較大，需要上級相關部門的共同支持，建議省級政府加大試點工作統籌推進力度，具有可操作性的細化措施盡快落地，形成統籌支持試點工作的合力。

　　喚醒農村沉睡資本　基層建言參照城市土地開發模式

　　開展“兩權”抵押貸款試點是黨的十八屆三中全會提出的明確任務，是我國農村土地制度改革和農村金融體制改革的重要制度創新，有利于盤活農村土地資產，為農村金融注入新活力。但是，如何讓此制度創新通過試點總結出來的經驗教訓，向更多農村地區推廣復制、讓更多農民受益致富，仍需要大量的探索研究。

　　中央主要領導今年視察調研小崗村時強調，深化農村改革要尊重農民意愿和維護農民權益，把選擇權交給農民，由農民選擇而不是代替農民選擇，可以示范和引導，但不搞強迫命令、不刮風、不一刀切。

　　基層表示，中央精神為農村改革指明了前進的路徑方向，如何在農村工作中細化落實，需要基層努力想出好點子、大膽邁開步子，不管試點地區的結果是成功經驗還是失敗教訓，都是驅動農村改革持續深入推進的寶貴財富。

　　宣城市國土資源局地籍測繪科副科長段鐵城等人建議，對于農房抵押貸款試點工作的下一步發展，應該允許先行先試、大膽探索，如果探索前進了一段，發現錯了就再改回來，這就是試點的意義所在。既然是試點，就不能有“等、靠、要”的思維，不能做什么事情都要靠中央和上級政府發號施令，不能收到一個指令才做一個動作，畏首畏尾不敢嘗試，那么就喪失了試點的意義。

　　對于上述問題，宣州區根據自身實際采取了針對性措施，其中的最大亮點，是將抵押農房處置的范圍擴大。另外，構建多層次市場流轉體系也是亮點之一。宣州區探索實行農民住房財產權抵押價值評估制度，組建包括農民住房在內的農村產權交易流轉交易平臺。完善抵押住房處置機制，借款人不履行到期債務，需要依法行使抵押權的，在保障農民基本居住權的前提下，通過貸款重組、按序清償、房產變賣或拍賣等方式處置農房，同時建立農房收儲機構作為兜底，對抵押農房無法變現的，按照市場化方式收儲。

　　對于下一步如何邁開更大步子進行探索，基層建議農村宅基地可參考國有土地開發模式探索尋找出路。據段鐵城等人介紹，當地國土、住建、房管、金融辦、銀行等部門經聯合調研，對如何破解處置難問題提出了具有操作性的建議。考慮到在現有法律框架下，農村土地集體性質的所有制形式是地方難以改變的，可以考慮以租用代替購買，來實現對購房者的權益保護。非本村集體的購房者使用民房到了達一定期限后，比如50年或者70年，可以通過續租的方式繼續使用該宅基地，續租的費用可以支付給村委會，也可以按照一定比例分別支付給村委會和村民。通過這種仿照城市開發國有土地住宅小區的模式，可以解決購房者的后顧之憂。“這僅僅是調研組的一種想法，還沒有到實施層面。”段鐵城說。

　　一些基層干部表示，如果上述思路能最終落地實踐，按照這個趨勢繼續前行，農村的集體性質土地與城市的國有土地的“同地不同權”問題的解決，有望找到一個具有操作性的探索路徑，得到一個既不違背現有土地法律法規、又能讓農民分享土地增值紅利的折中方式。

　　貍橋鎮黨委書記時國金認為，農房是農村家家戶戶都有的資產，因此農房抵押貸款具有較強的易獲得性。對那些有想法、有能力的農民而言，可以很方便地通過農房抵押權貸款獲得起步資金，在關鍵階段獲得支持。

　　時國金等基層干部認為，限制農房宅基地進入市場流轉的相關政策法規，其出發點是好的，主要是為了保護農民權益，但是也正因如此，農民財產權在進入市場流通環節遭遇到了法律障礙，農房農地的市場價值無法得到體現，最終傷害的是農民群體的財產權。在喚醒農村沉睡資產、深化農村改革的過程中，應當相信農民會作出符合自身利益最大化的理性選擇，建議在試點的下一步探索中，能把更多的自主選擇權交到農民手中。