記者近日在安徽宣城宣州區(qū)調(diào)研獲悉，該區(qū)探索農(nóng)房抵押貸款20年，一度因銀行不良率過高導(dǎo)致探索停滯。去年底，宣州區(qū)被納入全國農(nóng)房抵押貸款試點，讓這項基層探索重獲生命力。在總結(jié)以往經(jīng)驗教訓(xùn)基礎(chǔ)上，當(dāng)?shù)赝ㄟ^擴(kuò)大農(nóng)房受讓范圍、構(gòu)建多層次流轉(zhuǎn)體系等針對性措施快速推進(jìn)。同時，試點中的資產(chǎn)處置難、風(fēng)險大等問題仍有待破解，基層建議適當(dāng)擴(kuò)大抵押農(nóng)房處置范圍和對象，在農(nóng)房流轉(zhuǎn)方面釋放更大的空間，喚醒農(nóng)村沉睡資本。

　　宣州區(qū)探索農(nóng)房抵押貸款20年　最終入選國家級試點

　　“假如沒這筆貸款，我很可能會淪落街頭乞討為生，”宣州區(qū)貍橋鎮(zhèn)金云村村民程報童說，他幼時遭意外事故導(dǎo)致多個手指殘缺，無論外出打工還是在家務(wù)農(nóng)，都很難像正常人一樣。2007年，他通過農(nóng)房抵押貸款15萬，又向親戚借了幾萬元，湊夠了20多萬買了一輛工程車，幾年后稍有積蓄又辦了石材廠。如今33歲的他，已經(jīng)是兩家石材廠的老板。

　　程報童是宣州區(qū)農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)探索的諸多受益者之一。據(jù)宣州區(qū)金融辦主任黃彬介紹，宣州區(qū)皖南農(nóng)商行于1995年發(fā)放了全國第一筆農(nóng)房抵押貸款，開始了農(nóng)房抵押流轉(zhuǎn)貸款的探索。截至2015年末，宣州區(qū)累計發(fā)放農(nóng)房抵押貸款14億多元，惠及上萬農(nóng)戶，其中有借助農(nóng)房抵押貸款賺到第一桶金的創(chuàng)業(yè)型農(nóng)戶，也有利用農(nóng)房抵押貸款起步發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、促進(jìn)農(nóng)民增收、盤活農(nóng)村增產(chǎn)等方面發(fā)揮了積極作用。

　　但是，由于該業(yè)務(wù)的銀行貸款不良率偏高，一度導(dǎo)致探索舉步維艱，創(chuàng)新停滯。皖南農(nóng)商行行長劉惠武說，由于以前的農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)缺乏法律保障、資產(chǎn)無法處置、抵押手續(xù)不完備等因素，貸款不良率一直遠(yuǎn)高于其他貸款，最高時20％左右，讓銀行無法承受。2006年后的幾年內(nèi)，該業(yè)務(wù)處于相對停滯狀態(tài)，銀行以催收、核銷等方式消化了部分不良資產(chǎn)包袱。至2016年3月末，宣州區(qū)農(nóng)房抵押不良貸款1104萬元，不良率仍在10％左右，遠(yuǎn)高于銀監(jiān)部門要求的不良率上限。

　　去年12月，全國人大常委會審議通過了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京大興區(qū)等232個試點縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域分別暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》。草案提出，我國擬在天津薊縣等59個試點縣（市、區(qū)）暫時調(diào)整實施物權(quán)法、擔(dān)保法關(guān)于集體所有的宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，允許以農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）抵押貸款。宣州區(qū)是進(jìn)入農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)（簡稱“兩權(quán)”）國家試點之一。

　　此舉給宣州區(qū)農(nóng)房抵押貸款探索注入了新的活力，讓停滯的創(chuàng)新業(yè)務(wù)再度煥發(fā)生命力。宣城市成立了試點工作指導(dǎo)組和政策協(xié)調(diào)組，宣州區(qū)政府成立了試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，安排專項經(jīng)費，統(tǒng)籌推進(jìn)，從擴(kuò)大受讓范圍、構(gòu)建多層次的市場流轉(zhuǎn)體系、廣覆蓋的風(fēng)險緩釋體系等方面著手，今年已累計發(fā)放農(nóng)房抵押貸款1700多萬元。

　　資產(chǎn)處置最棘手　試點前行仍有多重障礙

　　基層反映，盡管全國人大常委會已經(jīng)就相關(guān)法規(guī)進(jìn)行了調(diào)整，但是仍存在能買的不想買、想買的不能買的問題。農(nóng)房抵押貸款的資產(chǎn)處置難，成為試點深化推廣面臨的最大障礙。基層建議，在堅守底線的前提下，應(yīng)當(dāng)允許試點地區(qū)適當(dāng)擴(kuò)大抵押農(nóng)房處置范圍和對象，在農(nóng)房流轉(zhuǎn)方面釋放更大的空間。

　　黃彬告訴記者，目前宣州區(qū)農(nóng)房抵押操作辦法仍存一定的法律障礙，司法部門尚未就農(nóng)房抵押權(quán)設(shè)定出臺配套支持意見，實踐中造成銀行機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款后缺乏法律保障。同時，在實踐辦理中，農(nóng)房所占用土地為集體用地或宅基地，在辦理抵押手續(xù)時需要全體村民三分之二簽字同意，增加了抵押的難度，阻礙了農(nóng)房抵押貸款試點的推廣。農(nóng)民與銀行之間的信貸違約中，即使法院判決銀行勝訴，農(nóng)房抵押物仍然無法得到處理。農(nóng)房抵押貸款涉及物權(quán)法、土地管理法、擔(dān)保法、城市房地產(chǎn)管理法等法律法規(guī)，全國人大常委會授權(quán)調(diào)整了“關(guān)于集體所有宅基地使用權(quán)不得抵押”的法律規(guī)定，法律障礙仍沒得到根本解決，基層仍有疑慮。以宣州區(qū)為例，雖然農(nóng)房處置范圍擴(kuò)大了，由村集體組織內(nèi)部成員之間擴(kuò)大到了宣州區(qū)，但是農(nóng)房處置難問題短期內(nèi)依然無法徹底化解。

　　不僅是地方政府，金融機(jī)構(gòu)同樣對此感到頭疼。安徽省農(nóng)村信用聯(lián)社有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，由于受法律約束，無法通過法律手段實際處置抵押物，所以一般只能和客戶協(xié)商來解決處置違約問題。另一方面，受地理人文因素的制約影響，農(nóng)民住房利用價值不高，升值潛力缺乏，加上農(nóng)民受到傳統(tǒng)觀念習(xí)俗的影響，農(nóng)房轉(zhuǎn)讓、拍賣很少有人接手，處置變現(xiàn)十分困難。

　　“資產(chǎn)處置變現(xiàn)，是銀行開展‘兩權(quán)’抵押貸款業(yè)務(wù)的最大顧慮，”人民銀行合肥中心支行副行長陶誠認(rèn)為，要想全面推廣“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)，需要從法律法規(guī)、中介市場培育、風(fēng)險防控等多個方面著手進(jìn)行改革創(chuàng)新，其中最核心的是要解決資產(chǎn)處置難問題。否則，一旦銀行不良貸款難以化解，風(fēng)險居高不下，銀行開展這項業(yè)務(wù)的信心和積極性都會受到嚴(yán)重影響，這對試點將來能否具有可持續(xù)性、可復(fù)制性極為關(guān)鍵。

　　另外，試點工作仍缺乏可操作性的細(xì)化政策支持。基層反映，目前試點還沒有得到省級相關(guān)部門的支持政策，作為一項全國性試點，而且涉及多個部門，僅僅靠縣區(qū)級政府推動壓力較大，需要上級相關(guān)部門的共同支持，建議省級政府加大試點工作統(tǒng)籌推進(jìn)力度，具有可操作性的細(xì)化措施盡快落地，形成統(tǒng)籌支持試點工作的合力。

　　喚醒農(nóng)村沉睡資本　基層建言參照城市土地開發(fā)模式

　　開展“兩權(quán)”抵押貸款試點是黨的十八屆三中全會提出的明確任務(wù)，是我國農(nóng)村土地制度改革和農(nóng)村金融體制改革的重要制度創(chuàng)新，有利于盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，為農(nóng)村金融注入新活力。但是，如何讓此制度創(chuàng)新通過試點總結(jié)出來的經(jīng)驗教訓(xùn)，向更多農(nóng)村地區(qū)推廣復(fù)制、讓更多農(nóng)民受益致富，仍需要大量的探索研究。

　　中央主要領(lǐng)導(dǎo)今年視察調(diào)研小崗村時強(qiáng)調(diào)，深化農(nóng)村改革要尊重農(nóng)民意愿和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇，可以示范和引導(dǎo)，但不搞強(qiáng)迫命令、不刮風(fēng)、不一刀切。

　　基層表示，中央精神為農(nóng)村改革指明了前進(jìn)的路徑方向，如何在農(nóng)村工作中細(xì)化落實，需要基層努力想出好點子、大膽邁開步子，不管試點地區(qū)的結(jié)果是成功經(jīng)驗還是失敗教訓(xùn)，都是驅(qū)動農(nóng)村改革持續(xù)深入推進(jìn)的寶貴財富。

　　宣城市國土資源局地籍測繪科副科長段鐵城等人建議，對于農(nóng)房抵押貸款試點工作的下一步發(fā)展，應(yīng)該允許先行先試、大膽探索，如果探索前進(jìn)了一段，發(fā)現(xiàn)錯了就再改回來，這就是試點的意義所在。既然是試點，就不能有“等、靠、要”的思維，不能做什么事情都要靠中央和上級政府發(fā)號施令，不能收到一個指令才做一個動作，畏首畏尾不敢嘗試，那么就喪失了試點的意義。

　　對于上述問題，宣州區(qū)根據(jù)自身實際采取了針對性措施，其中的最大亮點，是將抵押農(nóng)房處置的范圍擴(kuò)大。另外，構(gòu)建多層次市場流轉(zhuǎn)體系也是亮點之一。宣州區(qū)探索實行農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押價值評估制度，組建包括農(nóng)民住房在內(nèi)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)交易平臺。完善抵押住房處置機(jī)制，借款人不履行到期債務(wù)，需要依法行使抵押權(quán)的，在保障農(nóng)民基本居住權(quán)的前提下，通過貸款重組、按序清償、房產(chǎn)變賣或拍賣等方式處置農(nóng)房，同時建立農(nóng)房收儲機(jī)構(gòu)作為兜底，對抵押農(nóng)房無法變現(xiàn)的，按照市場化方式收儲。

　　對于下一步如何邁開更大步子進(jìn)行探索，基層建議農(nóng)村宅基地可參考國有土地開發(fā)模式探索尋找出路。據(jù)段鐵城等人介紹，當(dāng)?shù)貒痢⒆〗ā⒎抗堋⒔鹑谵k、銀行等部門經(jīng)聯(lián)合調(diào)研，對如何破解處置難問題提出了具有操作性的建議。考慮到在現(xiàn)有法律框架下，農(nóng)村土地集體性質(zhì)的所有制形式是地方難以改變的，可以考慮以租用代替購買，來實現(xiàn)對購房者的權(quán)益保護(hù)。非本村集體的購房者使用民房到了達(dá)一定期限后，比如50年或者70年，可以通過續(xù)租的方式繼續(xù)使用該宅基地，續(xù)租的費用可以支付給村委會，也可以按照一定比例分別支付給村委會和村民。通過這種仿照城市開發(fā)國有土地住宅小區(qū)的模式，可以解決購房者的后顧之憂。“這僅僅是調(diào)研組的一種想法，還沒有到實施層面。”段鐵城說。

　　一些基層干部表示，如果上述思路能最終落地實踐，按照這個趨勢繼續(xù)前行，農(nóng)村的集體性質(zhì)土地與城市的國有土地的“同地不同權(quán)”問題的解決，有望找到一個具有操作性的探索路徑，得到一個既不違背現(xiàn)有土地法律法規(guī)、又能讓農(nóng)民分享土地增值紅利的折中方式。

　　貍橋鎮(zhèn)黨委書記時國金認(rèn)為，農(nóng)房是農(nóng)村家家戶戶都有的資產(chǎn)，因此農(nóng)房抵押貸款具有較強(qiáng)的易獲得性。對那些有想法、有能力的農(nóng)民而言，可以很方便地通過農(nóng)房抵押權(quán)貸款獲得起步資金，在關(guān)鍵階段獲得支持。

　　時國金等基層干部認(rèn)為，限制農(nóng)房宅基地進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策法規(guī)，其出發(fā)點是好的，主要是為了保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，但是也正因如此，農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)在進(jìn)入市場流通環(huán)節(jié)遭遇到了法律障礙，農(nóng)房農(nóng)地的市場價值無法得到體現(xiàn)，最終傷害的是農(nóng)民群體的財產(chǎn)權(quán)。在喚醒農(nóng)村沉睡資產(chǎn)、深化農(nóng)村改革的過程中，應(yīng)當(dāng)相信農(nóng)民會作出符合自身利益最大化的理性選擇，建議在試點的下一步探索中，能把更多的自主選擇權(quán)交到農(nóng)民手中。