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用RIA制度來“破”專車規(guī)制爭議建議構(gòu)建完善制度

最后更新：2015-11-15 22:33:15來源：法治周末

法治周末特約撰稿人余川
2015年的10月10日，交通運(yùn)輸部發(fā)布“網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車管理暫行規(guī)定”(以下簡稱《暫行規(guī)定》)，明令禁止私家車接入專車，引來激烈討論和不小的爭議。
爭議，起源于何處？恐怕是專車規(guī)制是否經(jīng)過了充分的科學(xué)論證分析。筆者不由得想起“規(guī)制影響分析制度”(Regulatory Impact Analysis，簡稱RIA)——在行政立法出臺前，有沒有進(jìn)行科學(xué)有效的合理性和可行性論證？

從規(guī)制影響分析理論看專車規(guī)制合理性

所謂規(guī)制影響分析，就是對已制定和擬制定的規(guī)制進(jìn)行系統(tǒng)的評估分析，對已制定規(guī)制的實(shí)施情況和產(chǎn)生的實(shí)際效果進(jìn)行評價(jià)，對擬制定的規(guī)制可能產(chǎn)生的效果和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行估量，為法律文件的頒布與修改提供信息和依據(jù)的制度安排。
目前，多數(shù)國家的RIA，主要是以若干因素為基礎(chǔ)：行政規(guī)制可能導(dǎo)致的成本與收益、是否最有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以及理性、客觀的數(shù)據(jù)分析。
通過行政許可等一系列的規(guī)制措施，來調(diào)整經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，是各國法上的通行做法。筆者認(rèn)為，《暫行辦法》通過擴(kuò)大原來“三項(xiàng)行政許可”適用范圍，繼而實(shí)質(zhì)上將“專車”納入了行政許可的范疇。故而，我們需要考察和審視《暫行規(guī)定》是否經(jīng)過了科學(xué)有效的規(guī)制影響分析：
從成本收益上看，至少是難分伯仲且難以評判。從經(jīng)濟(jì)學(xué)“成本-收益分析”角度說起，任何一部法律法規(guī)的制定與實(shí)施都會消耗一定的社會資源；作為一種資源配置的方式，它的制定與實(shí)施會產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會的影響，這就是法律法規(guī)的實(shí)施效果。“專車規(guī)制”可能引發(fā)社會損失(出行效率、就業(yè)問題等)、管理成本(管理機(jī)構(gòu)擴(kuò)充、管理人員增加等)，以及可能導(dǎo)致的權(quán)力尋租等。而收益層面，目前也很難說會出現(xiàn)交通擁堵改善、環(huán)境污染改善、出行更加方便等社會效果；
從產(chǎn)業(yè)發(fā)展上看，至少是有“扼殺在襁褓中”的風(fēng)險(xiǎn)：2014年7月，專車服務(wù)開始在國內(nèi)出現(xiàn)，其間，專車服務(wù)陸續(xù)出現(xiàn)了一些非專車領(lǐng)域獨(dú)有的問題。筆者認(rèn)為，這些問題處于市場自洽的范圍，隨著社會大環(huán)境的改善以及平臺自身的創(chuàng)新管理可以得到有效解決。而專車服務(wù)未來的可能性、創(chuàng)造性，可能連專車服務(wù)平臺自己都無法預(yù)測。筆者認(rèn)為，當(dāng)新產(chǎn)業(yè)本身還處于初步發(fā)展、快速創(chuàng)新、自我完善中時(shí)、理應(yīng)是“規(guī)制緩和”、而不是“規(guī)制膨脹”。進(jìn)一步講，規(guī)制所需要的數(shù)據(jù)、案例、各地的發(fā)展情況等支撐規(guī)制的“基礎(chǔ)素材”，很難說在短時(shí)間內(nèi)就充分地積淀下來，更何況，互聯(lián)網(wǎng)新興產(chǎn)業(yè)日新月異的變化，會弱化原有基礎(chǔ)素材的可參考性；
從數(shù)據(jù)分析上看，至少是難以蓋棺定論。對于專車等是否加劇城市交通擁堵，國內(nèi)外都還沒有特別權(quán)威的數(shù)據(jù)可以援引。加上影響擁堵的因素也比較復(fù)雜，目前很難通過數(shù)據(jù)分析認(rèn)定專車加劇了城市交通擁堵。比如7月27日，《紐約時(shí)報(bào)》在報(bào)道中指出曼哈頓的交通擁堵不能馬上定論是由Uber專車造成。
從上面的分析可以看出，這場“專車規(guī)制”，顯然難以順利通過“規(guī)制影響分析”測試。針對“專車規(guī)制”這一問題，由于我國規(guī)制前評估制度不完善，導(dǎo)致前期的“專車規(guī)制影響分析”存在一些問題，很可能為“專車規(guī)制”合理性受到質(zhì)疑甚至是挑戰(zhàn)而埋下了伏筆。

建議構(gòu)建和完善我國RIA制度

因此，RIA制度在我國需要得到構(gòu)建。
從必要性來看：抽象呼喚具體、定性亟需定量。目前，我國法律法規(guī)立項(xiàng)和草案的說明材料，一般均缺乏“成本-收益”定量分析，大多以定性、原則性、指導(dǎo)性的說明為主，可行性論證有時(shí)并不充分有力、有據(jù)。這種立法說明帶來的后果往往是說服力不強(qiáng)、容易引起爭議和質(zhì)疑，規(guī)制部門的公信力也會受到損害。
從可行性來看，既有制度基礎(chǔ)、也有強(qiáng)烈意愿。我國已有一定的規(guī)制影響分析制度基礎(chǔ)，如2004年國務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，要求“積極探索對政府立法項(xiàng)目尤其是經(jīng)濟(jì)立法項(xiàng)目的成本效益分析制度，而且我國也已經(jīng)有了“立法說明制度”，雖然往往抽象、原則、缺乏數(shù)據(jù)分析，但畢竟說明，規(guī)制部門是有向公眾說明、解釋的強(qiáng)烈意愿。
從完善建議角度分析，應(yīng)該定機(jī)構(gòu)、定指南、定量。“一石激起千層浪”的背后，往往是因?yàn)?ldquo;牽一發(fā)而動全身”。透過專車規(guī)制過程存在的問題，可以發(fā)現(xiàn)，完善我國的“規(guī)制影響分析制度”正當(dāng)其時(shí)。
就這一問題，筆者有如下建議：建立行政立法前評估機(jī)構(gòu)機(jī)制，由行政立法起草部門負(fù)責(zé)評估，而質(zhì)量控制交給一個(gè)獨(dú)立、能夠建立評估質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)；
制定規(guī)制影響分析指南：對RIA的落實(shí)，需要制定書面指南，當(dāng)前，多數(shù)國家均發(fā)布了指導(dǎo)文件；
注重定量分析：以充分、可靠、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)為支撐，特別是規(guī)制互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)時(shí)，當(dāng)前正處于大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府要從“依法有據(jù)”，轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;有法可依+有據(jù)可依”。
盡管說，以“成本效益分析法"為核心的RIA制度本身也有一定的缺陷，但是，在沒有科學(xué)的數(shù)據(jù)支撐、沒有量化的成本效益分析、沒有“窮盡市場機(jī)制”的情況下，制定類似像專車這樣的規(guī)制政策(比如專車規(guī)制)，理應(yīng)謹(jǐn)慎。

專車新規(guī)征求意見結(jié)束
專家認(rèn)為專車納入監(jiān)管已方向明晰

法治周末見習(xí)記者平影影
11月9日，歷時(shí)一個(gè)月的交通部《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法(征求意見稿)》(以下簡稱意見稿)意見征集截止，意味著這項(xiàng)政策將進(jìn)入最后的完善階段，專車監(jiān)管模式改革方向?qū)⒅饾u明晰。

將專車納入監(jiān)管態(tài)度明朗

11月7日，交通部再次召開座談會，邀請各地21位專家，就專車是否應(yīng)該定性為營運(yùn)性質(zhì)，如何對專車實(shí)行管制等問題展開討論。交通運(yùn)輸部運(yùn)輸服務(wù)司副司長徐文強(qiáng)表示，此次改革思路是讓新增專車推動現(xiàn)存?zhèn)鹘y(tǒng)出租車改革，差異化經(jīng)營，形成巡游出租車與預(yù)約車融合發(fā)展。
但與會的中國政法大學(xué)傳播法研究中心研究員朱巍向法治周末記者透露，通過交通部座談會的情況來判斷，專車納入監(jiān)管或確定無疑。
朱巍表示，此次研討會在意見征集結(jié)束前兩天召開，而且是針對此前社會熱議的各項(xiàng)事宜，可以說是交通運(yùn)輸部對社會各界的一個(gè)回應(yīng)，而且從此次參與研討會的專家學(xué)者以及其他情況看來，各方的口風(fēng)已經(jīng)逐步收緊。
“研討會將在很大程度上左右后期征集意見稿的修改。”朱巍告訴法治周末記者，會上專家的意見還存在很大分歧，但從交通部發(fā)布的會議情況來看，其實(shí)監(jiān)管態(tài)度已經(jīng)比較明朗了，如無意外，未來發(fā)布的正式文件中，關(guān)于專車監(jiān)管方面的規(guī)定不會有太大的變動。

三個(gè)法律問題待解

不過有法學(xué)人士認(rèn)為，專車意見稿有三個(gè)法律問題待解。
11月6日，人民大學(xué)舉行了“互聯(lián)網(wǎng)+交通”法治與發(fā)展論壇，國家行政學(xué)院法學(xué)部博士后周輝在會上表示，暫行辦法(即意見稿)既屬于中央立法，又屬于執(zhí)行性立法，因此就法治原則而言，起草主體需考慮三個(gè)問題：交通運(yùn)輸部是否有權(quán)監(jiān)管專車？暫行辦法是否與上位法抵觸？暫行辦法是否與其他立法不一致？
周輝認(rèn)為，從監(jiān)管權(quán)限來看，專車監(jiān)管本來應(yīng)該是屬于中央和地方共享的事權(quán)，那么，擁有部門規(guī)章立法權(quán)的交通運(yùn)輸部起草暫行辦法，本身雖然不越權(quán)，但在沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)的情況下，交通運(yùn)輸部的行業(yè)指導(dǎo)權(quán)，應(yīng)側(cè)重于行業(yè)政策標(biāo)準(zhǔn)的制定和跨區(qū)域服務(wù)的組織協(xié)調(diào)，而不宜直接介入市場準(zhǔn)入和具體管理。
不僅如此，周輝認(rèn)為暫行辦法與我國立法法和行政法相抵觸。
我國行政許可法第16條規(guī)定：“規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定。法規(guī)規(guī)章對實(shí)施上位法設(shè)定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可；對行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件。”
目前關(guān)于客運(yùn)的專門立法，僅有一部行政法律，就是《道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》。關(guān)于客運(yùn)經(jīng)營條件，《道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》也僅從車輛、駕駛?cè)藛T和安全生產(chǎn)管理三個(gè)方面作出規(guī)定。但是暫行辦法第五條所增加了兩項(xiàng)條件：條件一：服務(wù)所在地與注冊地的要求；條件二：網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺數(shù)據(jù)庫應(yīng)當(dāng)接入服務(wù)所在地道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)出租車監(jiān)管平臺。而這顯然已經(jīng)超過了前述的要求。
此外，周輝指出，暫行辦法第21條作出規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營者在服務(wù)所在地不應(yīng)具有市場支配地位，這要嚴(yán)于反壟斷法僅針對濫用市場支配地位作出禁止的要求。周輝認(rèn)為，從客觀上來說，它與反壟斷法也相抵觸。